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　　生而不养，养而不教，是家庭责任的缺失。而现代社会的进步在于，家庭是儿童成长的摇篮，但儿童的健康成长却不能单纯依靠家庭，政府和社会也负有扶助、保障之责。

　　此前，杭州市萧山区人民检察院办理过一起性侵女童案。萧山区人民检察院在办理此案时，并没有就案办案，而是把视角放在如何及时发现和打击侵害未成年人违法犯罪上，他们联合公安、卫计局建立了侵害未成年人案件强制报告制度，旨在第一时间发现犯罪，第一时间开展保护救助工作，避免未成年被害人遭受二次伤害。这个个案曾被最高人民检察院列入未成年人司法保护十大典型案例。

　　随后，杭州市人民检察院在推广萧山区人民检察院做法的基础上，又联合10多个部门出台侵害未成年人案件强制干预制度。

　　其实，早在1986年出台的民法通则中，就出现了“监护权撤销”的法律概念，但全国剥夺监护权案件并进入司法程序的数量屈指可数。业内人士认为，造成这种现状的一个重要原因就是剥夺未成年人监护人的监护权很容易，谁来接力却是一个难题。

　　依据民法通则的规定，除亲属监护外，还规定了组织监护人，即未成年人的父母所在单位，未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门。

　　有专家告诉《法制日报》记者，在计划经济条件下，由父母所在单位担当未成年人监护人尚有可行性，但在市场经济条件下，单位与职工仅是劳动雇佣关系，再由单位担任监护人已不切实际。同样，居委会和村委会担任监护人，既无专门经费也无专门人员，很难保证被监护人健康成长。“民政部门倒可以成为合格的监护人，但法律对此规定过于笼统，既没有规定民政部门担任监护人的具体条件，也没有规定相应的程序，导致这一规定流于形式。”

　　2015年，最高法、最高检、公安部、民政部四部门出台的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》实施，“监护权撤销”的案件才慢慢多了起来。

　　日前，一起由北京市西城区民政局提出申请的撤销监护人资格案，引起了社会的广泛关注。未成年人小芳的养母因长期殴打辱骂小芳，强迫小芳捡拾废品，法院因此判决撤销养母作为小芳监护人的资格，并指定西城区民政局为小芳的监护人。

　　北京律师肖东平认为，上述判决正是2017年10月1日实施的民法总则的一大亮点，即强调国家监护职责。“与民法通则相比较，删去了未成年人父母所在单位，而改为民政部门。此规定明确了民政部门的监护资格，有利于民政部门发挥对监护人履行监护职责的兜底性监督，有利于保障未成年人的合法权益。事实上，只有由国家出资，确立国家监护制度，才符合立法精神和时代要求。”

　　有专家建议，国家担任未成年人的监护人，可以有多种实现形式，包括民政部门直接设立儿童福利机构承担监护职责；委托具有监护能力并愿意承担监护职责的人进行监护，民政部门对监护行为进行监督，并承担相关监护费用；委托合格的民间组织承担监护职责。

　　困难儿童亟需救助

　　普惠福利尽快覆盖

　　另外一个不容忽视的问题是，我国的儿童福利长期属于补缺型的社会福利，服务对象比较狭窄，通常局限于儿童福利机构集中供养的孤儿和弃婴。随着经济社会发展，残疾孤儿、贫困家庭儿童、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越来越多的“特殊困难儿童”需要救助。

　　2013年6月27日，民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次，提出分层次，分类型，分标准，分区域，逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。

　　《法制日报》记者采访得知，我国虽然出台了多项法律和政策，加入了《儿童权利公约》等国际条约，制定了《中国儿童发展纲要》(2011—2020)，但迄今尚缺乏统一的综合性法律，来指导和推动儿童福利事业的发展。

　　1989年，第44届联合国大会通过《儿童权利公约》，这是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定，1990年9月2日生效。

　　截至1997年1月1日，《儿童权利公约》的缔约国有188个，其中包括中国。

　　宪法第49条第一款也规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。根据宪法规定，国家应当切实采取措施保护儿童的健康成长。

　　有专家因此认为，制定《儿童福利条例》，既是中国作为《儿童权利公约》缔约国的责任，也是我国宪法的要求。