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　　前述课题组对399家小额贷款公司的问卷调查显示,其中有35%的公司将农林牧副渔业作为首要服务对象；有60%的公司将零售批发业作为排列前三位的服务对象。就贷款用途来看,小额贷款公司78%的贷款用于小微企业和个体户的生产经营活动。

　　而从服务对象来说,小额贷款公司绝大多数的客户属于低收入人群和微型经济体。有49.85%的客户贷款额度在1万元以内；有48.17%的客户贷款额在1万元至5万元之间。

　　此外,在课题组掌握的399家小额贷款公司的数据中,有55家属于互联网小额贷款公司,他们的客户占总客户数的98.9%,平均贷款额为2.1万元。

　　值得注意的是,课题组成员、中国人民大学中国普惠金融研究院研究员顾雷还发现,目前,小额贷款公司面临制度和目标、业务操作、财务管理和外部环境等不确定因素的挑战,导致多种不同程度的风险存在。

　　例如,由于各自应对风险的能力不同,小额贷款公司的风险程度出现明显的两极分化,有一部分(52.6%)能够在良好的风控条件下坚持服务；另一部分(15.3%)却面临非常严重的信贷风险,贷款不良率达到90%以上。

　　在顾雷看来,总的来说,小额贷款公司行业始终存在行业秩序不佳、社会形象不高的问题。造成这一局面的原因,除了小额贷款公司自身之外,缺乏统一、有效的监管也是重要的外因。顾雷告诉《法制日报》记者,外因主要在行业顶层设计方面,“由于全国层面的小额贷款公司行业立法滞后,缺乏相对统一、明确的监管规则和行业标准,地方政府及其授权的监管机构缺乏监管依据、监管权限以及必要的监管手段”。

　　相关法规制定提上日程

　　行业法律地位亟需明确

　　从全国层面来讲,截至目前,专门用来规范和指导小额贷款公司行业发展的规范性文件,只有《关于小额贷款公司试点的指导意见》,行业内习惯称其为“23号文”。

　　在中国小额贷款公司协会相关负责人看来,“23号文”由原银监会和中国人民银行联合制定并下发,其能够制定的最高层级规范性文件是部门规章,法律层级不足,部分内容已经过时,不宜继续作为一个试点时间超过10年、机构数量近万家、贷款和资本规模上万亿元的行业“根本大法”。

　　根据立法法和国务院发布的《规章制定程序条例》,“23号文”尚达不到规章的层级。

　　2013年,国务院办公厅下发《关于加强影子银行监管有关问题的通知》,要求原银监会会同中国人民银行针对小额贷款公司尽快制定统一的监管制度和经营规则,并建立全国性的行业自律组织。

　　2014年,原银监会会同中国人民银行起草了小额贷款公司管理办法并征求相关部委意见,后因行政许可须由法律法规或者国务院决定设定问题、相关行政法规和部门规章出台先后顺序问题等,小额贷款公司管理办法的出台暂时搁置。

　　此后,全国多个省份据此陆续出台规范本地区小额贷款公司行业的地方性法规、规章等。例如,2016年7月,《山东省地方金融条例》施行,这是我国首部涉及地方金融监管的省级地方金融法规,明确将小额贷款公司归属为“地方金融组织”。

　　值得注意的是,2015年8月,国务院法制办就非存款类放贷组织条例(征求意见稿)公开向社会征求意见,其中明确将小额贷款公司纳入非存款类放贷组织范围,不仅肯定了它的合法地位,同时将其服务范围扩大至中小微企业。

　　在国务院2018年立法工作计划中,非存款类放贷组织条例由中国人民银行起草。今年1月,中国人民银行召开的金融法治工作会议提出,加快推动非存款类放贷组织条例等履职相关重点立法。

　　顾雷建议,为解决全国层面小额贷款公司行业“无法可依”的局面,应加快推进相关立法工作,即出台非存款类放贷组织条例,“国家应将小额贷款公司的服务纳入普惠金融服务体系中,特别是要确认小额贷款公司‘非存款类金融机构’的属性和法律地位”。

　　前述“调研报告”建议,现在亟需统一、明确的监管规则,同时有必要对地方监管部门执行中央监管政策的情况进行监督。建议进行全国性备案,建立健全全国监测网,按照小额贷款公司的登记地进行监管,以掌握小额贷款风险动向等。